国家质量监督检验检疫总局
国家质量监督检验检疫总局
各直属检验检疫局，各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团质量技术监督局：
《乳品质量安全监督管理条例》(国务院令第536号，以下简称《乳品条例》)已于2008年10月9日公布实施。为了保证各级质检部门及时有效地贯彻实施《乳品条例》，现提出如下意见：
一、统一思想，提高认识
三鹿牌婴幼儿奶粉事件给婴幼儿的生命健康造成了很大危害，给我国乳品行业带来了严重影响。这一事件的发生，暴露出我国乳品行业市场秩序混乱，一些企业诚信缺失，市场监管存在缺位等突出问题。为了解决上述问题，进一步完善乳品质量安全监管制度，加强从奶畜养殖、生鲜乳收购到乳制品生产、乳制品销售等全过程的质量安全管理，加大对违法生产经营行为的处罚力度，加重监督管理部门不依法履行职责的法律责任，保证乳品质量安全，更好地保障公众身体健康和生命安全，国务院及时制定发布了《乳品条例》。
《乳品条例》在总结和分析我国乳品质量安全状况、并在对现行法律、行政法规有关规定进行研究和梳理的基础上，针对实践中的突出问题，根据各监管部门的职责分工，做出了更加具有针对性和操作性的规定，对新时期、新形势的乳品质量安全监管工作具有重要指导意义。
《乳品条例》充分体现了党中央、国务院对乳品质量和安全的高度重视，凝聚了社会各界的积极支持，承载着人民群众对乳品质量安全的期望。贯彻实施《乳品条例》是质检部门履行法定职责的表现，是质检部门落实科学发展观的集中体现。
二、深入学习，把握实质
《乳品条例》的出台进一步完善了乳品质量安全监管制度，着重从奶畜养殖、生鲜乳收购、乳制品生产、乳制品销售、乳制品进出口等方面进行了规范，同时加大了对违法生产经营的处罚力度，加重了监管部门不依法履行职责的法律责任，为切实加强乳品质量安全监管提供了有力的法律武器。
（一）建立并完善了乳品质量安全保障体系。
一是强化了生产经营者的质量安全第一责任主体地位。奶畜养殖者、生鲜乳收购者、乳制品生产企业和销售者对其生产、收购、运输、销售的乳品质量安全负责，是乳品质量安全的第一责任者。
二是进一步明确了地方政府负总责和有关部门分段监管、分工负责的监督管理体制。县级以上地方人民政府对本行政区域内乳品质量安全监管负总责。县级以上畜牧兽医、质检、工商、食品药品监督等部门分别负责奶畜养殖和生鲜乳生产及收购、乳制品生产和进出口、乳制品销售、乳制品餐饮服务环节的监管；县级以上卫生主管部门依照职权负责乳品质量安全监管的综合协调、组织查处食品安全重大事故；县级以上其他有关部门在各自职责范围内负责乳品质量安全监管的其他工作。
三是规定了乳品质量安全国家标准的制修订以及风险监测和评估制度。乳品质量安全国家标准由国务院卫生主管部门组织制定，并根据风险监测和风险评估的结果及时组织修订。标准内容包括乳品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属以及其他危害人体健康物质的限量规定，乳品生产经营过程中的卫生要求，通用的检验方法和规程以及与乳品有关的质量要求等。还规定了国务院卫生主管部门应当及时组织实施风险评估和风险监测等制度。
四是确立了奶业发展规划的要求。国务院畜牧兽医主管部门会同国务院发展改革部门、工业和信息化部门、商务部门，制定全国奶业发展规划，加强奶源基地建设，完善服务体系，促进奶业健康发展。县级以上地方人民政府应当根据全国奶业发展规划，合理确定本行政区域奶畜养殖规模，科学安排生鲜乳的生产、收购布局。
五是加强了行业自律和诚信建设。有关行业协会应当加强行业自律，推动诚信建设，引导、规范奶畜养殖者、生鲜乳收购者、乳制品生产企业和销售者依法生产经营。
（二）建立了奶畜养殖以及生鲜乳生产和收购环节的质量安全制度。
一是对奶畜养殖场、养殖小区加强规范，设立奶畜养殖场、养殖小区要向当地畜牧兽医主管部门备案，奶畜养殖场要建立养殖档案。
二是对生鲜乳生产加强质量安全管理。
三是强化生鲜乳收购环节的监管，建立了生鲜乳市场准入制度，规范了生鲜乳收购站的经营行为，加强了对生鲜乳收购站的监督管理。
（三）进一步强化了乳制品生产环节的质量安全制度体系。
一是乳制品生产企业应当符合法定条件，取得所在地质监部门颁发的食品生产许可证。未取得食品生产许可证的任何单位和个人，不得从事乳制品生产。
二是乳制品生产企业应当建立质量管理制度，应当采取质量安全管理措施，对乳制品生产实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制；应当符合良好生产规范要求，实施危害分析和关键控制点体系。
三是乳制品生产企业生鲜乳进厂检验和记录制度。生产企业应当严格执行生鲜乳进货查验制度，对收购的生鲜乳必须实行逐批检测，并对检测情况和生鲜乳来源予以记录、保存。不符合法定要求的生鲜乳一律不得购进。
四是乳制品生产企业实行生产过程质量控制，保证使用的生鲜乳、辅料、添加剂等，符合法律、行政法规的规定和乳品质量安全国家标准。
五是乳制品生产企业的产品、包装、标识质量要求。出厂的乳制品应当符合乳品质量安全国家标准，包装或其标签应当如实标明法律、行政法规、乳品质量安全国家标准规定必须标明的事项。
六是乳制品生产企业乳制品出厂检验和记录制度。在现行相关制度的基础上，进一步细化了相关要求，生产企业对乳制品必须实行逐批检验，检验合格的应当标识检验合格证号，并保存检验报告，留取样品。乳制品生产企业应当如实记录销售的乳制品名称、数量、生产日期、生产批号、检验合格证号、购货者名称及其联系方式、销售日期等。
七是乳制品生产企业的不安全乳制品召回制度。生产企业发现其生产的乳制品不符合乳品质量安全国家标准、存在危害人体健康和生命安全危险的，应立即停止生产，报告有关部门，告知销售者、消费者，召回出厂、上市的产品；质监部门发现乳制品不安全的，应当责令并监督生产企业召回。
（四）规定了乳制品进出口环节的质量安全监管规范。
一是进口的乳品应当按照乳品质量安全国家标准检验；未制定乳品质量安全国家标准的，可以参照国家有关部门指定的国外有关标准检验。
二是出口乳品生产者、销售者应当保证其出口乳品符合乳品质量安全国家标准及进口国家（地区）的标准或者合同要求。
（五）进一步加强了乳制品销售环节的监督管理。
一是强化乳制品销售者的质量安全义务，包括进货查验制度、建立销售台账等。
二是建立不合格乳制品的退市制度，不符合乳品质量安全国家标准、存在危害人体健康和生命安全危险的，销售者应当立即停止销售，追回售出的乳制品；发现乳制品不安全的，还应立即报告有关主管部门，通知生产企业。
（六）突出了婴幼儿奶粉的质量安全监管制度。
一是对制定婴幼儿奶粉质量安全标准提出明确要求。制定婴幼儿奶粉质量安全国家标准，应当充分考虑婴幼儿身体特点和生长发育需要，保证婴幼儿生长发育所需的营养成分。
二是加强对婴幼儿奶粉生产环节的监管。生产婴幼儿奶粉的企业应当建立危害分析与关键控制点体系，提高质量安全管理水平；生产婴幼儿奶粉应当保证婴幼儿生长发育所需的营养成分，不得添加任何可能危害婴幼儿身体健康和生长发育的物质；婴幼儿奶粉出厂前应当检测营养成分，并详细标明使用方法和注意事项。
三是规定婴幼儿奶粉召回制度。只要发现乳制品存在可能危害婴幼儿身体健康或者生长发育的，乳制品生产企业应当立即召回，销售者必须立即停止销售。
（七）完善并强化了乳品质量安全法律责任制度。
一是规定了生产经营者的禁止性义务，并设定了相应的法律责任。主要是禁止生鲜乳收购者、乳制品生产企业在生鲜乳收购、乳制品生产过程及婴幼儿奶粉生产过程中加入非食用化学物质或者其他可能危害人体健康的物质，禁止生产、销售不符合乳品质量安全国家标准的乳品及营养成分不足、不符合乳品质量安全国家标准的婴幼儿奶粉，禁止乳制品生产企业、销售者未取得许可证，或者取得许可证后不按照法定条件、法定要求从事生产、销售等有关禁止性行为及其法律责任；并对生产、销售不安全食品拒不停止生产、拒不召回，拒不停止销售、拒不追回的，发生乳品质量安全事故后未报告、处置的，以及生鲜乳收购环节的有关违法行为设定了法律责任。
二是明确发生乳品质量安全事故，造成严重后果或恶劣影响的，对有关人民政府、有关部门负有领导责任的负责人依法追究责任；明确监管部门不履行职责、造成严重后果的，或有滥用职权、渎职的，对主要负责人、直接主管人员和其他直接责任人给予记大过或降级处分；造成严重后果的，撤职或开除；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、积极宣贯，严格执法
《乳品条例》是指导和规范乳品质量安全监管工作的重要行政法规，各级质检部门必须迅速采取有效措施，切实做好学习宣传和贯彻执行工作。
（一）强化学习培训，正确把握《乳品条例》的各项内容。
各级质检部门要把学习《乳品条例》作为当前一项重要工作列入议事日程，迅速组织培训，让全体质检执法人员学法、知法、懂法，全面掌握其基本内容，做到准确理解、举一反三、融会贯通、正确执行。
（二）积极宣传引导，营造实施《乳品条例》的良好氛围。
各级质检部门要有组织、有计划地对生产者开展有关宣贯活动，做到分层推进、逐级开展。要根据各地的实际情况，采取多种形式，充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体的作用，广泛宣传《乳品条例》，使生产者及时了解、正确掌握《乳品条例》的重要意义和主要内容。
（三）完善配套制度，确保《乳品条例》顺利实施。
各级质检部门要结合工作实际，着手清理现有规章制度，与《乳品条例》要求不一致的，要及时修订或废止。没有配套制度的，要尽快制定完善，力争与《乳品条例》同步实施。要以《乳品条例》为基本，逐步建立健全科学、先进、适用的乳制品质量安全法律法规体系。
（四）强化监督执法，加大处罚力度。
《乳品条例》对乳品生产经营者的违法行为从严设定了法律责任。各级质检部门要严格依照法定要求，强化监督执法，加大处罚力度，该重罚的要重罚；触犯刑律的，要追究刑事责任；决不能以罚代刑，一罚了之；切实做到有法必依、执法必严、违法必究。各级质检部门要既不失职不作为，也不越权乱作为；不使违法者因违法而得利、守法者因守法而受损，维护法律权威，实现社会公平正义，切实做到严格执法、公正执法。
（五）明确执法责任，加强协调配合。
各级质检部门要以《乳品条例》等法律法规的贯彻实施为契机，在分解职责、明确责任的基础上，加强对执法人员行使职权和履行法定义务的评议考核，对不作为、乱作为行为坚决严肃追究，依法惩处。同时，要继续加强与相关部门的协调，努力构建良好的沟通、配合机制，进一步加强信息交流，严格执行案件移送管辖的有关规定，共同确保《乳品条例》的贯彻执行。
四、依法行政，重点落实
《乳品条例》是质检部门依法行政的重要依据之一，各级质检部门应当重点在乳制品生产环节和乳品进出口环节落实监管职责。
（一）依法履行标准化主管部门职责。
要根据《乳品条例》、有关标准化法律法规和国务院批准的“三定”规定，进一步做好乳品质量安全国家标准化相关工作。
（二）依法对乳制品生产企业实施许可，严格市场准入。
按照《乳品条例》和《工业产品生产许可证管理条例》等规定，企业从事乳制品生产活动，应当具备符合国家奶业产业政策以及符合厂房、设备、技术、人员要求等法定条件，由所在地省级以上质监部门颁发食品生产许可证。
（三）依法对进出口乳品实施检验监管，严把口岸关。
各地出入境检验检疫机构要根据国家有关乳品法规和质量安全标准要求，进一步加强和完善乳品进口检验，严格履行进口乳品质量安全监管职责。
对出口乳品，生产经营者应当按照有关规定提供产品符合进口国家（地区）标准及合同要求的证明，并经检验合格方可出口。
（四） 依法加强对通过良好生产规范（GMP）、危害分析与关键控制点体系（HACCP）认证的乳制品生产企业和认证机构的监管。
在乳制品行业建立和实行国家统一的良好生产规范（GMP）和危害分析与关键控制点（HACCP），加强对从事乳制品生产经营企业良好生产规范（GMP）认证、危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证的认证机构的监督管理工作。对通过第三方认证的方式，证明其符合了良好生产规范（GMP）、危害分析与关键控制点体系（HACCP）的企业进行认证结果抽查，严厉查处伪造或者冒用认证标志等质量标志的违法行为。
（五）依法加强对乳制品生产过程的监督检查。
《乳品条例》规定了对乳品生产实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制制度，要求乳制品生产企业建立生鲜乳进货查验、记录制度，生鲜乳、辅料、添加剂使用过程控制，乳制品出厂检验制度，乳品销售记录制度，乳品及其包装、标识质量安全要求等。各级质监部门应当依法加强对乳制品生产企业的质量安全监督检查。
（六）依法实施乳制品质量监督抽查制度。
乳制品定期监督抽查工作由省级质监部门按照规定期间组织实施。省级质监部门应在每年年底之前制定次年乳制品监督抽查计划，并报总局备案。乳制品质量国家监督抽查由总局依法组织实施。
乳制品定期监督抽查不得收取企业费用，所需费用由同级财政列支。省级质监部门应在省级人民政府领导下，加强乳制品检验检测能力建设，为乳制品质量安全监管提供应有的机构、人员、资金、装备和技术支撑，保障乳制品质量安全项目检得了、检得出、检得准、检得快。
（七）依法实施不安全乳制品召回制度。
县级以上质监部门在监督检查中，对不符合乳品质量安全国家标准、存在危害人体健康和生命安全危险或者可能危害婴幼儿身体健康和生长发育的乳制品，应当按照《乳品条例》和《食品召回管理规定》（总局第98号令）等有关规定，责令并监督企业实施召回。对拒不停止生产、拒不召回的企业，应当依法予以查处。
（八）依法建立企业违法行为记录制度，加强信息通报，做好案件移送工作。
各级质监部门应当对乳制品生产企业的违法行为予以记录，及时将记录信息提供给中国人民银行。要依据职责公布乳制品质量安全监管信息，并及时向有关部门通报。对涉嫌犯罪的乳制品生产企业，要及时移送公安机关立案侦查。
（九）及时受理投诉举报，依法实施行政处罚。
各级质检部门在接到对违法行为的举报后，应当依法处理，实名举报必须及时答复；对不属于本部门职责的事项，及时移交。
对于在乳制品生产企业在生产过程中，加入非食品用化学物质或者其他可能危害人体健康的物质的；生产不符合乳品质量安全国家标准的乳制品的；对不符合乳品质量安全国家标准、存在危害人体健康和生命安全或者可能危害婴幼儿身体健康和生长发育的乳制品，不停止生产、不召回的；在婴幼儿奶粉生产过程中，加入非食品用化学物质或者其他可能危害人体健康的物质的，或者生产的奶粉营养成分不足、不符合乳品质量安全国家标准的；乳制品生产企业发生乳品质量安全事故后未报告、处置的；对未取得生产许可证而从事乳品生产加工活动的任何单位和个人（包括小作坊），或者取得生产许可证后不按照法定条件、法定要求从事生产的，各级质检部门应当按照《乳品条例》依法予以查处。
各级质检部门在《乳品条例》贯彻实施工作中发现或遇到问题的，请及时反馈总局。
二〇〇八年十月十八日
