统一规范行政处罚程序 推进行政执法体制改革
——市场监管总局法规司有关负责人就《两项规定》答记者问
为适应市场监管体制改革和行政执法体制改革的需要，加快推进市场监管部门行政处罚程序的统一规范，市场监管总局2018年12月26日公布《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》（以下统称《两项规定》），自2019年4月1日起施行。日前本报记者就《两项规定》的情况采访了市场监管总局法规司有关负责人。
问：制定《两项规定》的背景和意义？
答：党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，决定改革市场监管体制，整合监管职能，深化行政执法体制改革，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。新组建的市场监管总局整合了原工商总局、质检总局和食药监总局的职责，以及发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责。统一和规范市场监管部门行政处罚程序，对于落实党中央国务院决策部署，确保改革在法治的轨道上运行具有重要意义。
是适应市场监管体制改革，改变条线区隔、程序分立局面的需要。《行政处罚法》出台后，原工商、质监、食药监、价监等部门都制定了相应的行政处罚程序规定，对于规范行政处罚行为，提高行政处罚案件办理质量，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益起到了重要作用。但是，随着市场监管体制改革和行政执法体制改革的深入，特别是今年以来市场监管机构改革力度的加大，执法队伍的整合与各领域执法程序、执法规则、执法文书等不统一的矛盾日益突出，监管人员往往要成为“全能战士”，需要熟悉各条线不同执法要求，在一定程度上制约了行政执法行为的规范化。各级市场监管部门组建完成后，统一和规范市场监督管理行政处罚程序成为亟待解决的首要问题。
是适应执法环境转变、法律法规调整的需要。随着全面依法治国的深入推进和公民维权意识的不断增强，市场监管环境发生了重大变化，原有行政处罚程序规定中的一些内容已经不能与之相适应。《行政强制法》《政府信息公开条例》等法律法规，在规范行政执法行为、行政执法信息公示等方面提出了许多新的要求。为适应新形势新要求，推进严格规范公正文明执法，切实维护行政相对人合法权益，需要对行政处罚程序中的重点制度和关键环节作出进一步细化和完善。
是总结执法经验，固化已有成果的需要。经过多年的执法实践，市场监管各领域行政执法人员积累了丰富的执法经验，各地都形成了一些行之有效的制度和办法，其中很多好的做法需要通过立法加以固化，上升为全系统共同遵循的执法办案规则，以进一步规范行政执法行为，提高行政执法效能。
问：请介绍一下《两项规定》的起草过程。
答：市场监管总局法规司高度重视《两项规定》制定工作，将其作为改革急需推进的立法项目率先启动。在《两项规定》的起草过程中，法规司对原工商、质监、食药监、价监等部门行政处罚程序规定进行了认真研究吸收，并分别征求了国家药品监督管理局、国家知识产权局、总局相关司局和地方工商、质监、食药监等市场监管部门意见，在对收集到的意见逐条研究论证，充分采纳合理意见的基础上，对《两项规定》进行了修改完善。
为充分了解基层执法实践，确保科学立法、民主立法、依法立法，法规司先后召开两次立法座谈会，分别听取省级、副省级和市、县两级市场监管部门的意见建议；组织召开专题论证会，邀请总局相关司局和省级市场监管部门网监机构负责人对《两项规定》中有关电子商务、互联网广告等违法行为行政处罚程序相关规定进行论证。今年11月5日至12月5日，将《两项规定》向社会公众公布，征求意见。在对各方面意见进行认真研究吸收的基础上，进一步修改完善，形成了《两项规定》草案，经市场监管总局局务会审议通过，并于12月21日公布，自2019年4月1日起施行。
问：制定《两项规定》的指导思想是什么？
答：一是处理好原则性与可操作性的关系。在机构改革亟须出台统一的行政处罚程序规范的背景下，法规司起草《两项规定》时一方面着眼于解决基层执法遇到的实际困难，增强可操作性；另一方面，对于目前争议较大，经过多次讨论尚未达成一致意见的问题，在制度设计上保持了适度弹性，为基层探索和实践留出一定的空间。
二是处理好传承、融合与发展的关系。《两项规定》涉及原工商、质监、食药监、价监等多个执法条线，在制度设计时对各部门存在分歧的内容进行了重点研究，既充分考虑机构整合前各领域执法工作的特点，注重制度的延续性；又考虑到机构整合后市场监管部门职能融合的需要，注重制度的统一性。在此基础上，对相关制度进行补充和完善，以适应当前执法形势和统一规范执法行为的要求。
三是处理好规范与保护的关系。当前的执法环境，与几部门当年制定程序规定时大不相同。《两项规定》既着眼于规范执法行为，维护相对人合法权益，又充分考虑了目前执法人员面临的追责压力，避免不当增加执法人员义务，减少履职风险。
四是适应互联网+的需要。在互联网、云计算、大数据等快速发展的时代背景下，法规司起草《两项规定》时充分考虑了互联网+、执法信息化等需求，增加了电子数据的收集与提取、电子送达等内容，进一步提高立法的前瞻性，为各项改革预留空间。
问：作为市场监管执法的统一程序性规定，《两项规定》包括哪些重要内容？
答：《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》共七章79条，着眼于规范行政处罚程序，提升行政执法效能，保护相对人合法权益，对立法目的、适用范围、基本原则、管辖权确定、一般程序、简易程序、执行与结案、期间和送达等内容作出全面规范。《程序规定》是各级市场监管部门办理行政处罚案件的重要指引，确立了市场监督管理行政处罚案件的管辖原则，细化了调查取证及各类型证据收集、调取、制作和保存的具体规则，规定了案件审核的内容和意见类型，增加了案件办理相关环节的时限要求，提出了行政处罚决定相关信息公示的强制性要求，明确了各类执法文书的送达方式。
听证程序虽属行政处罚程序的特殊环节，但是考虑到其作为保障当事人陈述权和申辩权的一种重要形式，需要就其参加人、申请、准备、举行、记录、报告等内容作出一系列制度安排，难以在《程序规定》中详尽规定，故在立法体例上采取与《程序规定》分立的模式。《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》（以下简称《听证办法》）共六章35条，对立法目的、基本原则、听证范围、听证的申请和受理、听证参加人及其权利义务、听证准备及听证举行各环节的程序和要求、中止听证和终止听证的情形、听证笔录和听证报告的制作等作出了具体规定。
问：制定《两项规定》过程中考量了哪些因素？
答：关于两部规章的名称。考虑到机构整合前，原工商、质监、食药监和价监等部门的执法模式自成体系，且运行多年，各方需要较长时间的磨合才能达成共识，目前《两项规定》确立的主要制度和措施还需在机构整合后的执法实践中进行检验。此外，《行政处罚法》的修订已列入十三届全国人大立法规划，故《两项规定》命名为暂行规定、暂行办法，待条件成熟后再行修改完善，取消“暂行”二字。
关于《两项规定》的适用范围。《两项规定》适用于各级市场监管部门、国务院药品监督管理部门和省级药品监督管理部门以及法律、法规、章授权的履行市场监督管理职能的组织。考虑到反垄断执法行为的特殊性，相关领域的行政处罚程序规定另行制定，不适用《两项规定》。
关于总局管理的两个国家局。知识产权部门的执法职能已全部划转至市场监管部门，涉及知识产权领域的行政处罚事项无须特别说明，当然适用《两项规定》。国家药品监督管理局和省级药品监督管理部门承担了一部分行政处罚职能，但上述领域行政处罚程序除级别管辖外，与市场监管领域一般处罚事项相比不具有明显特殊性，单独制定程序规定必要性不大且在立法体例上难以协调。为保障市场监管领域行政处罚程序的统一权威，《两项规定》明确适用于国家药品监督管理部门和省级药品监督管理部门。
关于管辖。《程序规定》确立了地域管辖和级别管辖的原则，地域管辖以违法行为发生地管辖为原则。级别管辖根据中共中央办公厅、国务院办公厅于近日印发的《关于深化市场监管综合执法改革的指导意见》，确立了以县级、设区的市级市场监督管理部门管辖为主的原则，以进一步减少执法层级，推进执法力量下沉，同时规定法律、法规、规章规定由省级以上市场监管部门管辖的案件应当由省级以上市场监管部门管辖。此外，上级市场监管部门认为必要时可以直接查处下级市场监管部门管辖的案件。
在地域管辖和级别管辖一般原则的基础上，《两项规定》对电子商务违法行为的管辖、大众传播媒介广告的管辖作出了特别规定。其中，对于电子商务违法行为的管辖，《程序规定》在原工商、食药监相关规定的基础上，依据新颁布的《电子商务法》，结合网络案件执法办案实际，确立了新的管辖原则。考虑到此项规定影响较大，法规司在起草过程中注重听取各方面的意见，并专门召开立法论证会，组织地方网监业务专家进行了集中研讨。新的管辖原则在不违反《行政处罚法》管辖原则的前提下，考虑了便利市场监管部门查处违法行为和便利相对人救济等因素，兼顾原则性和灵活性。
关于案件审核。《行政处罚法》对行政处罚案件的审核机构未提出明确要求，机构整合前，几部门关于案件审核的规定存在较大差异。原工商部门主要由法制机构负责审核；原质监部门要求设立案件审理委员会，实行案件集体审理制度；原食药监部门规定由3名以上有关人员对案件进行合议。法规司在起草《程序规定》的过程中，对上述几种案件审核模式进行了比较分析，考虑到机构整合后基层面临较大的办案压力，如全部案件均由案件审理委员会集体审议，可能严重影响执法效率，因此未采用案件审理委员会模式。但地方市场监管部门根据实际，如认为需要设置案件审理委员会对案件进行从严把关，仍然可以在现有规定的基础上自行设置。目前《程序规定》中确立的案件审核模式，主要借鉴了原工商部门的规定，同时考虑到原质监、食药监及价监部门均未规定案件由法制机构负责审核；实践中，一些地方工商部门也将部分案件交由办案机构审核。因此，《程序规定》规定案件审核由市场监督管理部门法制机构或者其他机构负责实施，为各地市场监管部门区分不同案件、不同情况确立案件审核机构留出一定空间。实践中，除法制机构外，执法办案机构或者相应的业务处（科）室等均可以作为案件审核机构。执法办案机构作为案件审核机构的，应当遵守办案人员不得作为审核人员的规定。
关于集体讨论。《程序规定》规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定，并明确了上述案件的具体类型。起草过程中，关于集体讨论有两个争议焦点。一是在集体讨论的人员组成上，有意见主张以案件审理委员会代替负责人集体讨论。鉴于《行政处罚法》明确规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，行政机关负责人应当集体讨论决定，我们认为，案件审理委员会不能代替行政机关负责人集体讨论。二是在集体讨论程序的设置上，各方对于集体讨论程序应当设置在处罚决定告知前还是告知后存在较大争议。法规司经认真研究讨论后采纳了告知后进行集体讨论的观点，一方面避免因告知后改变行政处罚的事实、理由和依据而二次进行集体讨论，简化处罚程序，提高办案效率；另一方面更加符合《行政处罚法》负责人集体讨论作出最终决定的原意。
关于送达。“送达难”是近年来困扰执法办案的重要难题之一，特别是在当事人下落不明、拒不配合等情况下，“送达难”极大增加了执法成本，导致案件久拖不决，严重影响执法效率。《两项规定》在保留原有直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达等传统送达方式的基础上，充分借鉴《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）、《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》（法释〔2018〕16号）以及《最高人民法院印发〈关于进一步加强民事送达工作的若干意见〉的通知》（法发〔2017〕19号）等最新规定，明确了电子送达的范围、方式和程序要求，设置了“送达确认书”制度，在不违反法律法规规定的前提下最大限度推进送达便利化。
关于施行时间。按照《规章制定程序条例》的规定，规章一般应当自公布之日起30日后施行。考虑到目前地方机构改革工作尚在进行中，且新的规定出台后需要给地方留出一定的宣传贯彻时间，因此，《两项规定》定于2019年4月1日起正式施行。
