从一起案件谈对投诉举报的处理及其可诉性

案情

2014年10月8日，杨某向江苏省工商局邮寄提出《关于查处扬子晚报涉嫌发布口子酒违法广告的申请》，称2014年10月6日《扬子晚报》A8版刊登的口子酒广告涉嫌违法，要求查处。江苏省工商局接到举报后，依法立案调查。经调查了解，杨某所举报的广告，其广告语均有出处，并不违法。2015年4月14日，江苏省工商局决定对该案予以销案。4月16日，江苏省工商局答复杨某。杨某对上述处理及答复不服，向原工商总局申请行政复议。原工商总局于6月24日作出复议决定，维持了江苏省工商局所作处理及答复。

杨某仍不服，向南京市中级人民法院提起诉讼。南京市中级人民法院于2016年1月22日作出行政裁定书认为，根据杨某向江苏省工商局提出的《查处申请》所载明的事实和理由及申请事项，其实质是杨某为维护公共利益或者他人利益而对相关违法行为向相关职能机关进行的举报。杨某作为举报人，与江苏省工商局就举报事项作出的处理不具有利害关系，因此，杨某不具备对江苏省工商局的处理行为及答复提起行政诉讼的主体资格。工商总局所作复议决定，系对江苏省工商查，并作出维持决定。如对该复议决定进行司法审查，必然对行政复议决定的依据进行审查，从而间接对江苏省工商局所作处理行为进行司法审查。因杨某与江苏省工商局所作处理行为之间无利害关系，因此，对以该处理行为为依据的行政复议决定不能纳入本案审查范围。故裁定驳回杨某的起诉。

杨某不服一审裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院于2017年1月7日作出二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。

评析

本案是江苏省第一例人民法院以举报人与行政机关查处结果无利害关系为由驳回起诉的案件，在全国此类案例中，本案也发生较早，具有开创性意义。本案集中反映了此类案件中的典型问题：工商和市场监管部门对收到的投诉举报应当如何处理？投诉举报人对工商和市场监管部门处理不服，是否有权提起行政复议或行政诉讼？

评析一：准确区分投诉和举报，依照法定程序规范处理。

第一，投诉。在市场监管领域，“投诉”有着特定法律意义，是指消而产生的消费者权益争议向工商和市场监管部门反映，请求予以处理的行为。其特征是：投诉人是消费者，即其必须购买或者使用了经营者的商品或者服务；投诉人的投诉请求是要求解决其与经营者之间的消费者权益争议——民事争议；投诉人要求经营者承担的是民事责任。前面一点显而易见，后面两点可以从《消费者权益保护法》第三十九条所规定的消费者权益争议解决途径中明确得出：该条规定了五种解决途径，除“向有关行政部门投诉”外，还有“请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解”“消费者与经营者协商和解”“根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁”“向人民法院提起诉讼”四种，显然这里所说的消费者权益争议就是指消费者与经营者之间的民事争议，而不涉及行政责任，否则不可能通过调解、和解或者仲裁方式解决。值得注意的是，要求经营者承担民事责任的方式除了常见的退货退款、赔偿损失外，根据《消费者权益保护法》第五十条规定，还包括停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉等方式。因此，如消费者提出上述请求的，也要认清其为投诉性质。

第二，举报。我国《行政处罚法》并未规定举报，有关举报的规定散见于各专门法中。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第三十三条规定：工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条规定：工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。由此，举报是指公民、法人或者其他组织认为市场主体存在违法行为，向行政机关反映，请求予以查处的行为。相较于投诉，举报的特征明显不同：举报人不必是消费者，任何单位和个人均可举报；举报人的诉求是要求行政机关查处经营者的行政违法行为；举报人要求经营者承担的是行政责任。因此，投诉与举报在发起主体、诉求内容、要求承担责任方式等方面有明显区别。

第三，规范处理。投诉适用《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》，举报适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。当然，辨别投诉和举报，要如上文所述，从发起主体、诉求内容、要求承担责任方式等方面来进行详细分析，而不能依照来信名称或者申请人所用字眼判断。本案原告杨某在二审中辩称其来信中提到“投诉”字眼，应是投诉。但原告并未购买其所谓“投诉”的商品，其诉求也并非要求商家承担民事责任，而是要求工商和市场监管部门查处商家的违法行为，因此，其来信无论使用“投诉”还是“举报”字眼，其本质都是举报。对于实践中常见的一封来信中既有投诉又有举报内容的，则应区分不同诉求性质，分别适用上述两部规章同时进行处理、答复。

评析二：工商和市场监管部门应当将对举报的处理结果告知举报人，但举报人无权对处理结果提起行政复议或行政诉讼。

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定：对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。第五十八条规定：工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。因此，对于要求查处违法行为的举报（此处指单纯的举报，即不是消费者的情形）来说，工商和市场监管部门收到后，无论是否立案、是否处罚，都应当将案件的最终处理结果告知具名举报人。如果未告知，则构成未履行法定职责，同时侵犯了举报人对其举报处理结果的知情权，举报人有权以该工商和市场监管部门不作为为由提起行政复议或行政诉讼。实践中也有大量此类案例，此时举报人的复议或诉讼资格并无争议。但工商和市场监管部门告知举报人处理结果后，举报人不服，是否有权提起行政复议或行政诉讼？近年来，执法机关、复议机关和司法机关对此认识不一。据笔者查找的资料，在2015年以前，鲜有否认举报人复议和诉讼资格的案例。本案中，江苏省工商局向法庭提出：举报人向行政机关举报违法行为，只是行政机关发现、查处违法行为的途径之一，至于行政机关调查后，是否实际查处、查处结果如何，对举报人的权利义务没有影响，与举报人之间没有利害关系，故举报人无权对此提起行政诉讼。这一观点得到了南京市中级人民法院和江苏省高级人民法院的支持。2016年以后，全国陆续出现支持此类观点的复议和诉讼案例。笔者认为，这是对行政诉讼原告（包括行政复议申请人，下同）主体资格和利害关系理论深入认识的结果，符合法律规定本义。

第一，有利害关系是具备原告主体资格的前提。

《行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。

第二，准确理解“利害关系”是界定原告主体资格的关键。

首先，原告须为其自身权益而诉。我国《行政诉讼法》第二条和《行政复议法》第二条的规定正体现了这一点，因此，如果为他人的或者社会公共利益，则不具有利害关系。

其次，原告须为其合法权益而诉。笔者认为，合法权益应是指有法律、法规、规章等法律明文规定的权利，即得到了法律上的认可和保护的权利。对于法律条文没有直接写出应当保护哪些权利，可以根据法条中对行政机关应当履行职责的规定，来判断法律所要保护的权利。例如，如果原告对某行政行为不服，但行政机关并没有保护其权利的法定职责，原告与行政行为之间没有一项法律所规定的权利存在，那么其提起行政诉讼根本不具有任何权利基础，就不能称之为合法权益。

最后，原告须受到行政行为直接的、现实的影响。所谓直接的影响是指行政行为本身所产生的影响，而不包括行政行为发生后，又基于另外的法律关系叠加所产生的影响。所谓现实的影响是指实际已经发生或者将会发生的影响，而不包括推测可能会发生的影响。杨某在庭审中提出，根据《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》，执法机关对人民群众的举报经查实后，应当根据其贡献大小，在罚没收入的5％以内给予奖励，而江苏省工商局对其举报的涉嫌违法行为不认定违法，影响其要求行政奖励，因此其与江苏省工商局的查处结果有利害关系。这是否构成利害关系？笔者认为，答案是否定的。因为，这种情形下所产生的影响并非行政机关的查处行为本身所产生的直接影响，而是查处之后，基于另外的行政奖励法律关系所产生的间接影响。而且，是否对举报人给予奖励、奖励多少，需要在行政奖励法律关系中，根据举报人的贡献大小、线索属实情况等予以审查后决定。因此，行政机关的查处结果对举报人获得奖励只具有间接的、可能的影响，不构成利害关系。

评析三：工商和市场监管部门应当依法及时处理投诉，但投诉人无权对投诉的调解结果提起行政复议或行政诉讼。

根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》，省、自治区、直辖市工商部门或者市（地、州）工商部门及其设立的12315消费者投诉举报中心，应当对收到的消费者投诉进行记录，并及时将投诉分送有管辖权的工商部门处理，同时告知消费者分送情况。有管辖权的工商部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉人。工商部门受理消费者投诉后，当事人同意调解的，工商部门应当组织调解，并告知当事人调解的时间、地点、调解人员等事项。因此，如果收到投诉的工商和市场监管部门违反了上述规定，则投诉人有利害关系，可以提起行政复议或行政诉讼。但如果投诉人对最终调解结果不满，如未调解成功或调解方案不符合其预期等，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第（二）项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

需要特别提出的是，如果投诉人同时举报了经营者的违法行为，此时，除享有上文所述投诉人和举报人的各项合法权益外，其与工商和市场监管部门对举报的查处结果之间也具备利害关系。这是因为，根据《消费者权益保护法》，消费者对其购买的商品和服务享有安全权、知情权、选择权等各项权利，投诉人作为消费者，这是其自身的合法权益。这种情形下，行政机关对其举报的经营者的涉嫌违法行为是否查处、如何查处，对投诉人的消费者权利是否得到保障将产生直接的、现实的影响。如行政机关对商品是否合格、广告是否违法的认定将直接影响投诉人作为消费者的安全权、选择权是否得到保障，是否遭受侵犯。此时投诉人不服工商和市场监管部门查处结果的，有权提起复议或诉讼。

综上所述，笔者认为，工商和市场监管部门应当首先区分清楚是投诉还是举报，或是投诉加举报，然后根据不同性质分别纳入不同的法律程序处理。无论投诉还是举报，工商和市场监管部门不依照法定程序履行法定职责的行为，都应当是可诉的。但工商和市场监管部门履行了法定职责后，投诉人对投诉的调解结果、举报人对举报的处理结果都不可诉。只有在投诉人同时举报的情形下，其才对举报处理结果享有诉权。这一认识在本案中得到南京市中级人民法院和江苏省高级人民法院的支持，也完全契合最高人民法院2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，该《解释》第十二条第（五）项规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。（此文为行政复议应诉案例评析有奖征文活动获奖作品）

编辑：foodqm