专家解读！“六合一”组建国家市场监管总局体现“大监管”理念

　　南都讯　3月13日上午，国务委员王勇受国务院委托，就国务院机构改革方案向十三届全国人大一次会议大会作说明，提请审议。

　　根据改革方案，原来分属工商、发改、商务三部门的反垄断职能将合并。专家指出，这一改革在“意料之中”，是积极举措，关键在于合并后能否加强反垄断执法力度。

　　工商、质检、食药监三总局合并

　　方案提出，组建国家市场监督管理总局。不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。

　　具体来说，将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

　　综合监管、统一登记、统一执法

　　王勇在说明中指出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。

　　根据改革，拟组建国家市场监督管理总局，其主要职责是：负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

　　王勇在说明中表示，这一改革是为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竟争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。

　　药品监管机构只设到省一级

　　说明指出，考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。

　　改革后，保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。

　　根据方案，国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍拟划入海关总署。

　　专家解读

　　改革将解决市场监管职能分散、重叠、冲突、空白问题

　　多位专家向南都记者指出，此次改革在意料之中，一些做法此前在地方已试行多年，是水到渠成，有望解决此前市场监管职能分散、重叠、冲突、空白等问题。但也有专家指出，改革需要勇气和智慧，要防止“上动下不动”，也要防止过渡时期执法“真空”。

　　“六合一”体现“大监管”理念

　　国家市场监督管理总局的组建，拟合并现行工商、质检、食药监、发改、商务、知识产权局等相关职能。

　　“应当讲，将涉及6个部委级机构相关的职能整合，有助于将之前涉及市场监管职能中的重叠、冲突和空白更好地系统化，实现职能优化”，北京大学竞争法研究中心主任肖江平向南都记者指出，这是大趋势，是“大监管”理念的体现。

　　他提到，十九届三中全会关于党政机构改革提出若干个“大”，包括大监管、大农业、大健康、大生态、大环保，应从这个背景下思考市场监管的整合。

　　国家行政学院法学部副教授王静也认为，组建国家市场监督管理总局，整合工商、质检、食药监部门，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，已不光是机构改革，而是整个市场监管体系的升级，是“大市场”、“大监管”思路的一部分。

　　肖江平认为，市场监管本身就需要整合。过去10年来，反垄断有若干个部门执法，这有一定优势，可发挥多个部委的背景优势共同履行反垄断责任。这次将三个执法机构整合在市场监管总局内，可以增进反垄断不同方面职责的协调。

　　“但也不能认为设立了国家市场监督管理总局，就能整合解决市场监管所有职能”，肖江平举例，比如食品安全监管，是从农田到餐桌的全流程监管，包括养殖、种植到加工、流通、销售等，又如证券市场、银行业市场、保险业市场、影视市场、旅游市场、文化市场等特殊市场的监管职能，仍然在其他部门监管。这也是职能分工必然存在的。

　　肖江平指出，无论是原来的分工，还是未来的“大监管”设置，都需要相关部门之间的协调，且组建市场监管总局后，也有内部司局之间的协调问题。

　　执法统一可解决“分段监管”

　　这次改革的一些思路，在地方上已摸索多年。

　　王静认为，改革可以说是水到渠成。她指出，这次改革是“自下而上”的，在某些地方先试行，由来已久。此前基层执法非常分散，对资源是很大浪费。

　　“这次改革能解决‘ 分段监管’的问题”，王静称，在食品领域，从生产、流通到进入市场，以前每一段都有一个监管部门，其中“毒豆芽”事件比较典型，那到底归哪个部门管？王静说，改革后都将归到一个部门，这体现“大部制”的精髓。

　　在反垄断方面，王静提到，今后国务院反垄断委员会办公室主要是法规制定，国家市场监督管理总局则主要是贯彻执行，决策和执行实现了一定程度的分离。

　　重组知识产权局 由市场监管总局管理

　　值得关注的是，根据方案，将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合，重新组建知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。

　　北京德恒律师事务所合伙人赵烨指出，近年来，反垄断事宜多与知识产权相关，将反垄断执法和知识产权执法统一于一个机构管理，既有利于知识产权保护，也有助于防止知识产权滥用。在他看来，这一机构设置会偏向于市场监管，从立足市场、立足执行的角度实施反垄断法、反不正当竞争法、及知识产权保护的相关法律，显示出市场经济理念的深入。

　　赵烨认为，三大反垄断执法机构合并有助于加强执法，有利于执法标准统一，有助于加强经营者集中的事后监督力度，避免案件多头管理，充实中央层级执法人员“属于业界多年呼吁的结果”。

　　统一反垄断机构是国外普遍做法

　　北京天元律师事务所管理合伙人、中华全国律师协会反垄断专业委员会秘书长黄伟称，建立统一的反垄断执法机关是国外的普遍做法，我国整合反垄断执法机关的职责，有利于继续加强反垄断执法方面的国际交流，借鉴国外先进的执法经验。

　　黄伟认为，改革后，“设立统一的反垄断局是肯定的”。整合三大反垄断执法机关的执法职责将有利于确立竞争政策在市场经济体系中的基础性地位，对持续维护市场公平竞争、顺应反垄断执法的专业化与常态化、防止行政权力滥用具有重要意义。

　　其次，建立统一的反垄断执法机关，有利于整合目前各部门的执法经验，统一反垄断执法标准，提高执法活动透明度。也有利于组建更为稳定、专业、高效的反垄断执法队伍。

　　防止过渡期反垄断执法“真空”

　　同济大学知识产权与竞争法研究中心研究员刘旭认为，将三大反垄断执法机构整合是一个积极举措，如何进一步加强反垄断执法的力度，才是问题关键。

　　刘旭认为，改革后影响反垄断执法的因素有五个：一是人事安排；二是内设机构整合；三是人员编制调整；四是《反垄断法》配套规则的修订与完善；五是执法透明度。他指出，当前各地反垄断机构设置、执法人员编制不尽相同，改革深入需顶层设计和更细致的方案。既要防止出现“上动下不动”的局面，也要防止出现过渡时期反垄断执法的真空、执法队伍的“塌陷”。

　　刘旭认为，当前省级反垄断执法力量不足，执法难以在全国统一，会妨碍统一有序的市场形成，比如同一企业同一类违法行为，在反垄断执法力度大的省市被查处，而在其他省市很难被调查。因此关注改革中，反垄断机构会否增加编制，加强执法力量。

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编辑：foodqm