近日，广东“假盐”系列公益诉讼结案，法院判令被告承担违法销售价款10倍的惩罚性赔偿——超过140万元。这是消协组织关于公益诉讼的赔偿性请求首次获得法院支持。
广东假盐系列公益诉讼始于2017年。2017年10月，广东省消委会向广州市中级人民法院提起四宗消费民事公益诉讼。经调查，彭某胜等7人将违规生产的非碘盐冒充碘盐销售，广东省消委会请求判令被告承担违法销售价款10倍的惩罚性赔偿金1480243.4元。
今年10月，四案迎来收尾：合共判惩罚性赔偿金额131.4万余元（抵扣刑事罚金16.6万余元）。
广东假盐案是首例获得“惩罚性赔偿”的消费公益诉讼，意味着消费公益诉讼迎来制度创新。此前，消协提起的公益诉讼多以违法经营者整改、赔礼道歉告终，从未涉及经济赔偿。此次胜诉因此被评价为“推动我国公益诉讼进入高级阶段”。
不过，自2014年新消法赋予消协公益诉讼主体资格以来，各地消协4年来仅提起14起公益诉讼，探索之路走得并不轻松，在克服资金匮乏、取证障碍、推动制度创新方面仍前路漫漫。
消费公益诉讼获赔难
2014年3月15日，全国人大修订后的《消费者权益保护法》正式实施，这一被外界称作“新消法”的新版法律提出，“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可向人民法院提起诉讼。”——消协组织提起公益诉讼的主体资格由此诞生。
所谓消费公益诉讼，顾名思义是出于保障消费者权益这一公益目的发起的诉讼，它保护的是众多不特定而不仅是特定消费者的权利。以广州假盐案为例，一位购买了假盐的消费者，很少留下购物凭证，也只有微乎其微的可能性，会为了几块钱的商品去打一场旷日持久、花费不菲的官司。用中国人民大学法学院教授刘俊海的话说，这是“为了追回一只鸡、必须杀掉一头牛”的个体维权困境。而公益诉讼赋予了消协代表众多消费者将违法企业送上法庭的资格，被业内认为是消协的“终极技”。
但现实并不尽如人意。
自2014年消费公益诉讼诞生起直到2016年，浙江、上海、江苏等地方消协和中消协都曾提起过诉讼，然而有的未受法院支持，有的审理多年仍没有结果，虽然一些案件推动了行业整改和相关规范出台，但并非正式的法院判决。
2016年，吉林省消费者协会提起一起“假盐案”诉讼，与广东“假盐系列诉讼”十分相似，被告也是销售假冒食盐，消协也接到当地检察院的建议书。根本不同在于，这次胜诉结果是“被告进行公开道歉”。
吉林“假盐案”是我国首例胜诉的消费公益诉讼，但以赔礼道歉告终的胜诉有多大威慑力，却是无法回避的现实问题。
中国人民大学法学院教授、中国民事诉讼法学研究会副会长肖建国提出，企业之所以甘冒违法风险，正是由于非法利益的庞大，这一数额刨除行政罚款和刑事罚金后也仍然可观。如果消费公益诉讼止步于赔礼道歉，起不到真正的威慑效果。
“我们也和检察院讨论过惩罚性赔偿，但不管在法律层面还是后续处理层面，都涉及太多问题，很难操作。”吉林省消协投诉与法律事务部刘亚军曾全程参与此案，他坦言，在当时缺乏经验借鉴，纯属摸着石头过河的情况下，他们选择这一起典型、明确、易于操作的案件，试水的目的要大于惩戒。
放眼全国，无论是浙江省的首例诉讼，还是上海、江苏、吉林等在公益诉讼上有所尝试的地区，其诉求都限定在司法解释明确规定的范围内，最后结果也往往以赔礼道歉或整改、和解告终。所谓明确规定的范围，是《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）所指出的：原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。
换言之，消费公益诉讼被赋予的请求类型离现实期待差距不小。
“死磕”惩罚性赔偿
这种差距，是广东省消委会“死磕”惩罚性赔偿的开始。
但凡是突破现有条框的尝试，都不会太顺利。
“假盐案”之前，广东省消委会还提起过“毒猪肉案”公益诉讼。
2015年8月，深圳市抓获对猪肉喷洒或浸泡有毒有害液体后进行销售的20名犯罪嫌疑人。2017年3月，广东省消委会向深圳市中级人民法院提起公益诉讼，请求法院判令20名嫌疑人承担赔偿金1006.2万元。一审未得到法院支持。
“（假盐案）在广州打赢了，（毒猪肉案）在深圳没有，这就能看出惩罚性赔偿的争议有多大。”肖建国介绍，在学术界，消费民事公益诉讼中的惩罚性赔偿也引起过争议，一些专家认为，民法的损害赔偿是以填补损害为目标，惩罚性赔偿的请求与此目标相违背；民诉法、消法、相关司法解释中没有明确规定，也让这一诉求面临“无法可依”的窘境。
“难点就在于没有明文规定。不管是侵权法还是食安法，规定的主体并不是消协，而是有合同关系或者侵权事实的点对点的个体。”广东金轮律师事务所高级合伙人陈联书全程参与了此次公益诉讼，她介绍，法律赋予了被侵权个人向施害方索求赔偿的权利，但并没有赋予消协以不特定消费群体的“身份”向施害方索取更高额的惩罚性赔偿的权利。既然法律没有规定，法院又如何能判决？
她坦承，虽然提出了激进的诉求，内部对案件的胜诉也没有把握。不过，经过一番考虑之后，广东省消委会仍决定就“毒猪肉案”提起上诉，并在之后提起“假盐案”诉讼。
“当时我们互相鼓励，哪怕最后维持原判，我们为此努力了。既然有争议，就让大家来评判，至少在说理上能起到推动作用。”陈联书回忆，在这些案件的前期准备工作中，讨论与研究占了大头。他们从民诉法、消法、食安法、侵权法等相关法律中找依据，希望推进惩罚性赔偿的落地。
“口子”还是存在。《司法解释》虽然没有明确提及惩罚性赔偿，但在停止侵害、排除妨碍等诉求后还有一个“等”字；而《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》提出，生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者可以主张价款十倍赔偿金，消费者协会依法提起公益诉讼，也可参照此《规定》。
这些规定成为“假盐案”胜诉并确认赔偿金额的依据。
第二条道路“确认之诉”
对于广东在消费公益诉讼上取得的成果，业界不吝点赞。对外经贸大学法学院教授苏号朋认为，公益诉讼制度在我国刚刚起步，广东省消委会提起的惩罚性赔偿之诉，推动公益诉讼进入高级阶段。中国人民大学法学院教授刘俊海指出，这次成果离不开当地消委会态度鲜明、措施有力，也有赖于当地检察院及法院关注民生、努力作为。
但“点赞”之后，消费公益诉讼的前路仍非一帆风顺。广东用一年半时间磕下惩罚性赔偿，相比之下，同样意在突破既有制度的中消协似乎走得更艰难。
2016年7月，中消协就雷沃重工股份有限公司等四被告违法违规生产销售正三轮摩托车提起公益诉讼，首次提出请求法院确认企业违法行为构成《消法》第五十五条欺诈行为的诉讼请求。
确认之诉有别于惩罚性赔偿。中消协法律与理论研究部主任陈剑介绍，广东的数起案件中，惩罚性赔偿由企业全部拿出来交给法院，而确认之诉则请求法院对企业违法行为性质进行确认，从而使消费者可以依据有关3倍赔偿的法律规定提起个案诉讼获得赔偿。如果确认之诉通过，意味着消费者获得赔偿将更加便利。
陈剑称，惩罚性赔偿在特定情形下的直接请求与违法行为的确认之诉是消协组织希望推进的两条制度创新之路。在此前的论证中，一致认为后者条件更加成熟，一是理论建设更加完善，二是资金流向明确，三是这一诉讼模式在日本、巴西、德国等国已有立法规定。
饶是如此，这一案也打得举步维艰。
据此前公布的信息，北京市第四中级人民法院受理该案后，被告多次向法院申请延期举证，其间，中消协在继续取证的同时与雷沃重工进行了四次会谈。雷沃重工虽然表示已停止生产销售违法违规的正三轮摩托车，但双方在消除安全风险的方案、确认被告行为构成欺诈以及应承担的惩罚性赔偿责任等方面存在较大分歧。
由于多轮沟通未达一致，中消协于2017年2月27日向北京市四中院提交了9份补充证据，其后又提交了多份补充证据。一年半过去，此案仍在审理中。
资金匮乏制约消费公益诉讼
根据中消协提供的相关资料，从2014年到2018年，4年中全国消协组织提起的消费民事公益诉讼仅14例，相比环境公益诉讼差距明显。
消费公益诉讼面临几重“大山”。
资金匮乏是第一道坎。肖建国介绍，消协提起公益诉讼需要缴纳诉讼费，如果涉及赔偿性诉求，费用还要更高，若进行到二审又是一笔不小的费用。据媒体报道，“假猪肉案”耗费8万余元案件受理费及4.5万元律师费。在较为成熟的环保公益诉讼领域已经出现这样的情况，肖建国记得，一家环保公益组织被要求支付170多万元的一审费用，一审败诉，二审费用也要100多万元，很大程度上制约了公益诉讼的进程。
由于资金等原因，消协在取证方面也十分受限。肖建国对中消协一案有所了解，他透露，这一案件涉及全国多地，意味着工作人员需要前往多个省份调集各地相关部门的处罚信息、销售部门的账本记录、证人证词，工作量庞大。此外，消协还需要购买车辆保全证据、找有资质的检测机构进行检测，无一不是高昂的支出。而大部分消协没有雄厚的财力支撑，为了减轻取证困难，不得不依赖法院作出的有罪判决，这无疑限制了诉讼范围。事实上，吉林与广东提起的假盐案、有毒猪肉案等都是在已有判决及地方检察院支持的基础上展开。
像陈联书这样的公益律师在诉讼中发挥了重要作用，他们提供了近乎免费的专业支持，但免费支持并不被专家和消协内部人士看好。“西方国家的团体诉讼（公益诉讼）主要由律师召集发起，为什么那么多？因为律师能从中获取一定的代理费，这是市场化带来的动力。”刘俊海认为，依赖律师们的公益心非长远之计。
“战力不足”也是消协面临的普遍难题。陈剑透露，由于历史遗留原因，一些消协组织的诉讼主体资格存在障碍。刘亚军则介绍，公益诉讼这一领域过于专业，消协人手不足，专业性人士稀缺。仅省级消协有资格提起公益诉讼的这一规定，也限制了公益诉讼的数量。
公益诉讼制度仍待完善
困难重重，但并非没有破解之道。
肖建国认为，由于尚无规定，目前广东选择将惩罚性赔偿所得上缴国库，这其实不符合民事诉讼的常规。可以优先满足消费者的索赔需要，剩下的成立消费公益基金，为消协的公益诉讼提供资金支持。此外，可以参照检察机关提起诉讼的规定，对公益诉讼的诉讼费用予以减免，减轻消协的经济负担。
刘俊海指出，在当前经济环境下，地方相关管理部门应该理性看待公益诉讼，不应将优化营商环境与优化消费环境对立。
陈剑则希望，在相关部门为公益诉讼提供证据支持方面，如能出台明确规定，将降低消协取证难度。
在诉讼主体资格限制方面，也有地区尝试突破禁锢。记者从深圳市消委会了解到，今年5月，深圳市食品监督条例赋予了当地消委会对食品领域提起公益诉讼的资格，目前深圳消委会已成立专门小组，着手对一些案例进行准备。
广东省消委会也没有止步于当下。前段时间，该会再次就食品犯罪问题提起诉讼，首次以仍在实际经营的市场主体——深圳市七十九号渔船餐饮服务有限公司为被告。目前，深圳市中级人民法院已受理此案。
提到消费公益诉讼的未来，陈剑希望，随着经济的发展，消协能获得更多人力、财力、行政的支持，有能力提起更多公益诉讼。“现在的进展还不尽如人意。我们有13亿消费者，公益诉讼和每个人都息息相关。”
陈联书则希望，相关立法能进一步完善，“国家这么大，涉及方方面面，通常法律又是滞后于生活的。我们希望在法律没有明确规定、但现状明显不公平不合理的时候，能参照国外一些好的做法，最大限度维护消费者权益。”
消费公益诉讼4年探索之路
2014年3月15日
新《消法》确认消协诉讼主体资格
第四十七条：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。
2014年12月
首次提出消费公益诉讼
浙江省消保委就铁路实名制乘客车票遗失强制补票提起公益诉讼，这是消协组织提起的首例消费民事公益诉讼。
2015年7月
首起法院受理的消费公益诉讼
上海市消保委就手机预装软件无法卸载提起公益诉讼，以企业整改结束。
2016年7月
首次提出“确认之诉”
中消协就雷沃重工股份有限公司等四被告提起诉讼，首次提出确认企业违法行为构成欺诈的确认之诉，目前仍在审理中。
2016年8月
首例胜诉的消费公益诉讼
吉林省消费者协会针对违法销售不合格食盐提起请求判令赔礼道歉，该案是首个法院判决胜诉的公益诉讼案例。
2016年9月
首例公共服务领域公益诉讼
江苏省消协就供用水格式合同违约金过高提起公益诉讼，是全国首例公共服务领域公益诉讼，以被告整改告终。
2017年3月
首次提出“惩罚性赔偿”
广东省消委会针对生产、销售病、死猪肉行为提起消费民事公益诉讼，请求法院判令被告承担惩罚性赔偿。惩罚性赔偿诉请一审未获法院支持。
2017年10月
“惩罚性赔偿”首次获支持
广东省消委会就生产、销售假盐行为提起四例公益诉讼，开创全国惩罚性赔偿公益诉讼获法院支持的先河。
2017年12月
首例共享经济领域公益诉讼
广东省消委会就“小鸣单车”拖欠押金、资金账户管理不规范等系列问题，提起公益诉讼。诉请获得法院支持，并已申请强制执行。
2017年12月
首例个人信息保护公益诉讼
江苏省消保委就手机APP涉嫌违法获取消费者个人信息问题提起公益诉讼，以被告整改告终。
2018年5月1日
《深圳经济特区食品安全监督条例》实行
食品生产经营者侵害众多消费者合法权益的，市消费者委员会可以向人民法院提起公益诉讼。
